近日，美國商務(wù)部對來自馬來西亞、越南、泰國和柬埔寨四國光伏產(chǎn)品的反補貼調(diào)查作出終裁，其中對來自柬埔寨的光伏產(chǎn)品征收最高達3403.96%的反補貼稅。不出意外，美方在裁決中又拿中國說事，在3403.96%的稅率中，調(diào)查機關(guān)認定1940.23%的稅率系源自中國的“跨國補貼”。天文數(shù)字般的裁決再一次刷新了世界反補貼調(diào)查稅率的上限，也開啟了美國反補貼調(diào)查無視世貿(mào)規(guī)則的下限。

一、濫用“不利可獲得事實”

這個稅率用國際貿(mào)易法的行話來說，是A出來的，英文全稱是“Adverse Facts Available”。通俗來說就是美國商務(wù)部基于“不利可獲得事實”人為算出來的。在所有終裁認定的柬埔寨企業(yè)獲得的17個補貼項目中，有七個項目被A出完全相同的471.25%的補貼幅度。這一驚人的補貼幅度意味著柬埔寨企業(yè)每出口一美元光伏產(chǎn)品，柬埔寨政府都要補貼該企業(yè)三十四美元。這個補貼力度不僅柬埔寨政府做不到，即使是像美國這樣財大氣粗、隨便印美鈔的國家也不可能有這個財政能力，以這樣的力度去補貼任何一個企業(yè)。

世貿(mào)組織專家組和上訴機構(gòu)在諸多案例里反復(fù)強調(diào)，調(diào)查機關(guān)使用“可獲得事實”的目的是填補缺失信息，而不是懲罰應(yīng)訴企業(yè)；并且調(diào)查機關(guān)使用“可獲得事實”時有義務(wù)保證其選擇使用的替代數(shù)據(jù)的合理性和相關(guān)性，并說明理由。美國商務(wù)部在本案中將某一個被A出來的補貼項目471.25%的補貼幅度，不假思索地刻意適用到另外六個其他補貼項目上，完全無視該項目與其他六個被指控的補貼項目在性質(zhì)、方式和用途等事實方面的不同之處。美國商務(wù)部在終裁里反復(fù)強調(diào)的不是如何獲得與本案相關(guān)的合理事實以彌補缺失信息，而是如何通過選擇一個可以獲得的“最高”稅率，通過多個項目的數(shù)字累加，計算出一個禁止性的反補貼稅率來懲罰應(yīng)訴企業(yè)，這種做法完全置世貿(mào)規(guī)則于不顧，構(gòu)成了對“不利可獲得事實”的濫用。

二、妄用跨國補貼調(diào)查

那個首先被A出471.25%補貼幅度的補貼項目名稱是中國政府通過跨境的方式向柬埔寨企業(yè)提供硅片產(chǎn)品。這也是自2024年4月美國反補貼法規(guī)修訂生效以后，美國商務(wù)部首次在涉及其他國家的反補貼調(diào)查中針對來自中國的原材料和貸款發(fā)起跨國補貼調(diào)查。與美國之前對跨國補貼調(diào)查持嚴格限制的態(tài)度截然相反，美國商務(wù)部在反補貼法規(guī)修改后，完全放開了跨國補貼調(diào)查。截至目前，至少已經(jīng)在9起反補貼調(diào)查中發(fā)起針對中國的跨國補貼調(diào)查。

美國發(fā)起的跨國補貼調(diào)查涉嫌違反世貿(mào)組織的《補貼與反補貼協(xié)定》中關(guān)于地域限制的規(guī)定，因為該協(xié)定從未意圖適用于所謂的“跨國補貼”。該協(xié)定第1.1(a)(1)條和第2.1條通過“在一成員領(lǐng)土內(nèi)”或“授予機關(guān)管轄范圍內(nèi)”等表述，對可訴補貼的認定設(shè)定了明確的領(lǐng)土范圍限制。如果這一點仍存爭議，該協(xié)定第62號腳注則明確說了“受益企業(yè)應(yīng)位于提供補貼的成員的領(lǐng)土內(nèi)”。這意味著，提供補貼的主體與受益企業(yè)必須位于同一個成員的領(lǐng)土范圍之內(nèi)。美國商務(wù)部將位于其他國家的中資企業(yè)從中國境內(nèi)的國有銀行獲得的貸款或從國有企業(yè)獲得的原材料認定為補貼，涉嫌違反《補貼與反補貼協(xié)定》中的地域限制。

為了強行與中國扯上關(guān)系，美國商務(wù)部搬出了一個早在2017年就已失效、與涉案中資民營光伏企業(yè)毫無關(guān)聯(lián)的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》?；谠摗稌盒修k法》，美方以少數(shù)民營光伏企業(yè)存在極少量國有投資基金為由，認定中國民營光伏企業(yè)為國有控股或國有投資企業(yè)，進而得出一個荒謬結(jié)論：這些身在東南亞的中資民營企業(yè)都屬于補貼授予機關(guān)-中國國有銀行和國有企業(yè)的管轄范圍。

三、擾亂國際經(jīng)貿(mào)合作

跨國貿(mào)易和投資行為的國際法治環(huán)境根植于對多邊規(guī)則的信任和合理預(yù)期，美國濫用不利可獲得事實、妄用跨國補貼調(diào)查給跨國貿(mào)易和投資行為帶來極大的不確定性和沖擊。因為海外中資企業(yè)，一旦從中國購買生產(chǎn)投入物或從中國的銀行獲得貸款，都有可能被美國商務(wù)部認定存在跨國補貼。這一做法變相要求出海的中資企業(yè)在資金鏈和供應(yīng)鏈上“去中國化”，給正在變化中的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈帶來很大的沖擊。

跨國補貼調(diào)查也加劇了美國反補貼調(diào)查針對其他世貿(mào)組織成員的濫用，擾亂當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。比如本次美國對光伏產(chǎn)品反補貼調(diào)查所涉及的四個東南亞國家是近年來中國企業(yè)出海的重要目的地。美國將針對中國反補貼調(diào)查中的一些不合理不合法做法全盤照抄過來，用在那些在東南亞投資的中資企業(yè)身上，不僅損害了中國企業(yè)的利益，也嚴重破壞了東南亞國家的投資環(huán)境的可預(yù)期性。如果任由這一做法擴散，任何一個世貿(mào)組織成員都將成為跨國補貼調(diào)查的受害者，國與國之間的正常經(jīng)貿(mào)往來也將被阻礙。

四、結(jié)論

美國作為最早實施反補貼制度的國家之一，曾經(jīng)引領(lǐng)和推動反補貼制度在多邊規(guī)則中的發(fā)展與演變，對于維護公平競爭的國際貿(mào)易環(huán)境發(fā)揮了不可替代的作用。然而，近年來，在世貿(mào)組織規(guī)則無法有效約束美國的情況下，美國濫用“不利可獲得事實”、妄用跨國補貼調(diào)查，再創(chuàng)了關(guān)稅數(shù)字游戲的“新高度”。這一做法不僅不符合法律規(guī)定，也違背了最基本的經(jīng)濟常識，擾亂了全球產(chǎn)業(yè)格局與市場分工，阻礙了正常的國際經(jīng)貿(mào)合作。

（本文作者為北京廣問律師事務(wù)所主任合伙人管?。?/p>