為激勵地方推動高質(zhì)量發(fā)展，中央對地方轉移支付制度正悄然變革，其中中央財政去年安排400億元促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，今年增至500億元，激勵地方主動發(fā)展經(jīng)濟、做大收入“蛋糕”。

而根據(jù)2025年中央財政預算，這筆百億級促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，被納入縣級基本財力保障機制獎補資金中。中央財政安排的縣級基本財力保障機制獎補資金規(guī)模已超4000億元，這筆錢主要用于兜牢基層“?；久裆?、保工資、保運轉”（下稱“三保”）等。因此北京、上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達、財政實力強的地方不會分配到縣級基本財力保障機制獎補資金。

然而，隨著2024年在縣級基本財力保障機制獎補資金中，新設立了400億元促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，北京、上海、深圳當年首次拿到了獎補資金，分別為23.5億元、15.63億元和7.97億元。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，這意味著中央部署的建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制正逐步落地。促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金屬于中央政府正向激勵范疇，鼓勵各地通過高質(zhì)量發(fā)展涵養(yǎng)稅源，增強地方發(fā)展主動性和財政可持續(xù)性。

百億級激勵資金由來

在中國財政體制中，在確定好中央與地方各自干什么事、承擔多少支出和如何劃分收入之后，存在地方收入不能滿足干事的需求矛盾，而這就需要通過轉移支付制度來解決，促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務均等化。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，近年中央財政對地方轉移支付規(guī)模已經(jīng)超過10萬億元，比如2025年預算數(shù)約10.34萬億元。轉移支付力度不斷加大，均衡了地區(qū)間財力，支持地方“三保”，促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動基本公共服務均等化，也增強了國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。但轉移支付中的逆向激勵等問題也受到業(yè)內(nèi)關注。

中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋認為，從理論及世界各國經(jīng)驗看，一般性轉移支付最容易產(chǎn)生的問題是，它按地區(qū)經(jīng)濟、財政收入等因素分配資金，這樣經(jīng)濟發(fā)展水平越低、財政收入越少的地區(qū)，得到的一般性轉移支付越多，也就是說，它對地方經(jīng)濟和財力建設有逆向激勵作用。經(jīng)濟發(fā)展得越好，得到的轉移支付可能越少，這不利于調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟積極性。

這一問題顯然也引起了官方重視。

黨的二十屆三中全會提出，深化財稅體制改革。其中明確，建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制。

2024年底召開的國務院常務會議，聽取了建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制匯報。會議指出，要發(fā)揮轉移支付對地方高質(zhì)量發(fā)展的引導作用，安排激勵資金向稅收貢獻大、收入增速較快的地區(qū)傾斜。要科學規(guī)范抓好機制的實施工作，鼓勵各地通過高質(zhì)量發(fā)展涵養(yǎng)稅源，增強地方發(fā)展主動性和財政可持續(xù)性。

而高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵機制的舉措之一，正是新設立促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金。

根據(jù)今年中央與地方預算報告，2024年深化財稅改革進展之一，正是建立促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制并安排資金400億元，資金分配體現(xiàn)向收入大省、收入增速較快省份傾斜的導向。另外，預算報告在談及2025年財政工作時，提到安排促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金500億元，比上年增加100億元，激勵地方主動發(fā)展經(jīng)濟、做大收入“蛋糕”。

目前中央對地方轉移支付具體涉及項目超過80個，此次新設促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金并未單獨設為一個轉移支付項目，而是納入縣級基本財力保障機制獎補資金這一轉移支付項目中。

數(shù)據(jù)來源：財政部公布的2025年中央財政預算

2025年中央財政預算中的部分轉移支付項目分地區(qū)情況表中，公開了《關于縣級基本財力保障機制獎補資金的說明》。該說明稱，按照相關規(guī)定，中央財政主要依據(jù)縣級“三保”等必要支出需求、省級財政調(diào)控努力程度等分配縣級基本財力保障機制獎補資金，同時，從中安排促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，引導地方加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力，涵養(yǎng)財政稅源，提升財政收入規(guī)模和質(zhì)量。

北上深等地受益

官方并未公開2024年的新設立400億元促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金具體分配情況，但公布了涵蓋這一激勵資金的縣級基本財力保障機制獎補資金對31個省份、5個計劃單列市及新疆生產(chǎn)建設兵團的分配情況。而據(jù)此也能發(fā)現(xiàn)一些線索。

根據(jù)財政部相關文件，在縣級基本財力保障機制獎補資金分配方面，財政部按照獎補結合的原則，主要根據(jù)縣級“三保”等必要支出需求、省級財政調(diào)控努力程度、財政管理績效及特殊因素等，采用因素法對省級財政分配縣級基本財力保障機制獎補資金。

其中，對縣級“三保”等必要支出需求，結合按財政困難程度、“三保”支出占財力比重、人口等測算的綜合系數(shù)予以補助。并加強對“三保”保障壓力較大地區(qū)的傾斜支持。

在這一分配規(guī)則之下，根據(jù)財政部公開披露的2018年至2023年的縣級基本財力保障機制獎補資金對前述31個省份、5個計劃單列市及新疆生產(chǎn)建設兵團的分配情況可看出，北京、上海和深圳均未獲得獎補資金。

而2024年從縣級基本財力保障機制獎補資金中安排出新設立400億元促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金后，北京、上海、深圳首次分別拿到了23.5億元、15.63億元和7.97億元獎補資金。

這從地方預算報告中也能得到印證。比如根據(jù)北京市2024年預算執(zhí)行情況和2025年預算，北京爭取到中央新設促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，2025年相應增加安排對區(qū)支持，激勵引導各區(qū)推動高質(zhì)量發(fā)展。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇告訴第一財經(jīng)，按照此前縣級基本財力保障機制獎補規(guī)則，北京、上海、深圳等發(fā)達城市，按財政困難程度計算，難以享受這一獎補資金。因為該資金最早是由中央財政對地方緩解財政困難獎勵和補助資金轉化而來，此后獎補范圍和標準不斷優(yōu)化。

“隨著去年在縣級基本財力保障機制獎補資金中，安排了促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金，這一改革屬于中央政府正向激勵，將發(fā)達地區(qū)納入了獎補范圍，實現(xiàn)了普惠制，這凸顯了一種進步，旨在鼓勵地方加強財源建設，做大財政蛋糕。”王振宇說。

北京、上海、深圳財政收入規(guī)模位居全國前列，財政收入質(zhì)量高，也因此獲得更多的獎補資金。

比如根據(jù)北京市財政局數(shù)據(jù)，2024年北京市一般公共預算收入約6372.7億元，同比增長3.1%。這一增速高于全國地方收入平均增速（1.7%）。2024年北京市稅收收入占一般公共預算收入比重約為85.9%，該比值越高意味著財政收入質(zhì)量越高，北京財政收入質(zhì)量連續(xù)四年在全國省份中保持首位。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2024年促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金（400億元）占當年縣級基本財力保障獎補資金（4462億元）比重約8.9%，2025年預算數(shù)這一比重提至10.4%。2024年促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金占當年中央對地方轉移支付比重約0.4%。

王振宇表示，相對于中央對地方10萬億元的轉移支付體量，促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金占比很小，發(fā)揮著“四兩撥千斤”的引導功效。

構建促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制，除了設立上述促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金外，財政部此前介紹繼續(xù)用好現(xiàn)有激勵資金，即在中央對地方轉移支付資金中，繼續(xù)安排省級努力程度獎勵資金，激勵引導地方完善財政體制，加大對困難地區(qū)財力支持力度，改善縣級財力均衡度；繼續(xù)安排農(nóng)業(yè)轉移人口市民化獎勵資金，激勵地方為農(nóng)業(yè)轉移人口提供同等基本公共服務。

另外，財政部還要求各地嚴格落實各項約束機制，這包括硬化預算執(zhí)行約束；加強預算績效約束和強化財會監(jiān)督約束。

當然，轉移支付體制改革除了上述構建促進高質(zhì)量發(fā)展轉移支付激勵約束機制外，黨的二十屆三中全會還提出，完善財政轉移支付體系，清理規(guī)范專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。