隨著政府和社會資本合作（PPP）新機制推廣，首個細分領(lǐng)域操作細則公開。

4月10日，交通運輸部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳公開了《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》（下稱《操作指南》）。這是PPP新機制實施以來，國家層面首個專門針對收費公路新機制建設(shè)項目管理出臺的政策文件，旨在規(guī)范實施PPP新機制，充分調(diào)動民間投資積極性參與收費公路建設(shè)，擴大投資，促進交通運輸高質(zhì)量發(fā)展。

收費公路以收費高速公路為主，收入來源于車輛通行費、財政補貼等，其中依據(jù)投資主體等不同，又劃分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。其中經(jīng)營性公路是指國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路。

隨著2014年P(guān)PP模式興起，2017年底交通運輸部發(fā)布了收費公路PPP操作指南，不少經(jīng)營性收費公路項目采取PPP模式建設(shè)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展，2023年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》。PPP新機制之下，收費公路具體如何操作，正是此次《操作指南》回答的問題。

此次《操作指南》明確了經(jīng)營性公路可以按照PPP新機制要求選擇采取特許經(jīng)營模式實施，也可以按照《收費公路管理條例》等規(guī)定采用公開招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者投資建設(shè)實施（即傳統(tǒng)模式）。

交通運輸部財務(wù)審計司副司長程侃解讀《操作指南》時稱，特許經(jīng)營模式相對傳統(tǒng)模式，特許經(jīng)營者基本條件更加嚴格，更注重優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，要求地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建和改擴建項目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項目股東，增加了加強運營監(jiān)管和信息披露等新要求。

收費公路若采取PPP新機制建設(shè)，嚴防地方政府借此新增隱性債務(wù)依然是一條“紅線”。

《操作指南》稱，收費公路新機制建設(shè)項目應(yīng)充分論證建設(shè)必要性和建設(shè)時機，在開展項目可行性研究論證過程中，合理測算項目總投資，按照實事求是的原則，科學(xué)、嚴謹、審慎開展車流量預(yù)測和經(jīng)濟可行性分析，確保經(jīng)營收入應(yīng)能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。嚴禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債。

目前收費公路政策由于缺乏有效的合理定價、收益調(diào)節(jié)和財政補貼機制等，難以保障投資者獲得合理回報，吸引社會資本投資功能減弱。《操作細則》在提升收費公路盈利能力方面，也給出相應(yīng)舉措。

比如，《操作細則》明確，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對收費公路新機制建設(shè)項目給予政府投資支持?？h級以上地方人民政府可以采取建設(shè)期投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、發(fā)展路衍經(jīng)濟、推動“交通+產(chǎn)業(yè)”融合等方式，提升收費公路新機制建設(shè)項目總體盈利能力。

現(xiàn)行的規(guī)定下，政府還貸收費公路收費期限最長20年，經(jīng)營性公路最長收費年限不超過30年。

不過交通運輸部此前公布的《收費公路管理條例（修訂草案征求意見稿）》提出，經(jīng)營性公路項目的經(jīng)營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年；對于投資規(guī)模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年。實施收費高速公路改擴建工程，增加高速公路車道數(shù)量，可重新核定償債期限或者經(jīng)營期限。延長收費年限，顯然也有助于提升收費公路盈利能力。

程侃表示，此次《操作指南》一大原則是充分激發(fā)民營企業(yè)參與收費公路投資的積極性。通過完善準(zhǔn)入制度，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與收費公路新機制建設(shè)項目。在同等條件下，優(yōu)先推薦獨立投標(biāo)的民營企業(yè)或有民營企業(yè)參與的聯(lián)合體為中標(biāo)候選人。

為了吸引民間資本參與收費公路建設(shè)，前述PPP新機制指導(dǎo)意見發(fā)布了支持民營企業(yè)參與特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單，其中明確收費公路項目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路項目），民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。而對于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目，積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。

根據(jù)交通運輸部公開數(shù)據(jù)，截至2021年末，全國收費公路里程18.76萬公里，占公路總里程的3.55%。全國收費公路共有主線收費站972個。全國收費公路累計建設(shè)投資總額約12.1萬億元（其中經(jīng)營性公路占比約六成）。全國收費公路債務(wù)余額7.9萬億元。2021年度全國收費公路車輛通行費收支缺口約為0.6萬億元。