作為逆周期調(diào)節(jié)重要工具之一，地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行使用近年來逐漸發(fā)生變革。

十四屆全國人大三次會(huì)議批準(zhǔn)了《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱“預(yù)算報(bào)告”），其中2025年新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額44000億元，比上年增加5000億元，增長12.8%。

新增專項(xiàng)債額度首次突破4萬億元，且今年新增專項(xiàng)債增速明顯高于2025年地方政府財(cái)政收入預(yù)計(jì)增速，創(chuàng)下2021年以來增速新高，成為今年積極財(cái)政政策發(fā)力的重要組成部分。

預(yù)算報(bào)告顯示，2025年地方一般公共預(yù)算本級收入預(yù)計(jì)同比增長3%，地方政府性基金預(yù)算本級收入預(yù)計(jì)同比增長0.1%。為應(yīng)對疫情沖擊，中國自2020年大幅提高新增專項(xiàng)債額度至3.75萬億元（同比增長約74%）后，此后四年這一額度基本在3.75萬億元左右徘徊（2024年為3.9萬億元），但2025年一舉大幅突破4萬億。

新增專項(xiàng)債額度大幅破4萬億元，一方面原因是，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，以賣地收入為主的地方政府性基金收入持續(xù)下滑，地方穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)急需專項(xiàng)債資金支持；另一方面，新增專項(xiàng)債資金部分用于置換存量隱性債務(wù)和收購閑置土地、存量房等，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

今年預(yù)算報(bào)告要求，按照一攬子化債政策安排，推動(dòng)地方落實(shí)隱性債務(wù)置換政策，繼續(xù)在新增地方政府專項(xiàng)債券中安排一定規(guī)模用于補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，支持地方化債。允許專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房，合理確定收購價(jià)格，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

比如，財(cái)政部此前明確，2024年至2028年，每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，用于化解隱性債務(wù)。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，近年來專項(xiàng)債的發(fā)行使用情況趨于復(fù)雜多元，專項(xiàng)債用于新增項(xiàng)目建設(shè)、置換隱性債務(wù)和償還到期債務(wù)等多種用途，置換隱性債務(wù)的來源既有再融資專項(xiàng)債，又有新增專項(xiàng)債。以2024年發(fā)行的7.7萬億元專項(xiàng)債為例，用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債占比為40.5%，用于償還到期專項(xiàng)債券的占比為19.2%，用于化債的專項(xiàng)債占比為40.4%。

根據(jù)粵開證券研究院數(shù)據(jù)，新增專項(xiàng)債帶動(dòng)的項(xiàng)目投資規(guī)模逐年攀升，2019~2024年專項(xiàng)債累計(jì)投資項(xiàng)目12.9萬個(gè)、項(xiàng)目總投資額158.2萬億元，其中資金主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園、交通、棚戶區(qū)改造、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。

羅志恒認(rèn)為，專項(xiàng)債作為一種重要的財(cái)政政策工具，通過發(fā)行債券籌集資金，支持重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)升級。支持民生領(lǐng)域補(bǔ)短板，增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)能力，擴(kuò)大有效投資對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，有效發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。另外，專項(xiàng)債還助力地方融資“開前門、堵后門”，切實(shí)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

今年預(yù)算報(bào)告還提出，優(yōu)化專項(xiàng)債券管理機(jī)制，完善專項(xiàng)債券額度分配，提高專項(xiàng)債券規(guī)模與地方財(cái)力、項(xiàng)目收益平衡能力的匹配度，對專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;負(fù)面清單”管理，擴(kuò)大用作項(xiàng)目資本金范圍，開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，建立常態(tài)化申報(bào)、按季度審核的項(xiàng)目申報(bào)審核機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)對專項(xiàng)債券形成資產(chǎn)的管理，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券效益。

而上述要求，不少也體現(xiàn)在去年底國務(wù)院出臺的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》中，目前已經(jīng)逐步落地。其中，專項(xiàng)債管理賦予地方更多自主權(quán)，與此同時(shí)也壓實(shí)地方償債責(zé)任。

羅志恒表示，專項(xiàng)債在擴(kuò)投資、補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。然而，在實(shí)際運(yùn)行中也暴露出一些問題，如定位不清、發(fā)行定價(jià)市場化程度較低、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分等，降低了專項(xiàng)債券資金的使用效率。

羅志恒建議，未來應(yīng)明晰專項(xiàng)債的定位，回歸本源，讓專項(xiàng)債真正“專項(xiàng)化”，避免專項(xiàng)債一般化，防范專項(xiàng)債對一般公共預(yù)算的擠壓，這需要提高一般債比重、壓降專項(xiàng)債比重。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全國地方政府債務(wù)余額約47.5萬億元，其中專項(xiàng)債務(wù)約30.8萬億元，占比約65%；一般債務(wù)約16.7萬億元，占余額比重約35%。近些年，專項(xiàng)債務(wù)占比持續(xù)攀升，考慮到后續(xù)幾年化債推進(jìn)，這一比重將繼續(xù)提升。

羅志恒建議，專項(xiàng)債額度分配堅(jiān)持“項(xiàng)目為王”的理念，向人口持續(xù)流入、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、項(xiàng)目質(zhì)量高的區(qū)域傾斜，對于廣大中西部人口持續(xù)流出的區(qū)域更多通過一般債搞建設(shè)。未來可探索將專項(xiàng)債券的發(fā)行主體由省級政府下放至有條件的市、縣政府。